KOTI 한국교통연구원

이종우 부연구위원, 정승환 부연구위원

지방 중소도시의 급격한 인구감소는 교육·의료 등 필수 생활서비스의 지속가능성을 위협하고 있다. 배후인구 부족으로 학교가 폐교되고 종합병원·응급실 운영이 중단되는 등 서비스가 축소되며, 이는 시설 접근성 악화와 인구 유출로 이어지는 악순환을 반복시킨다. 그러나 현행 법·제도는 필수 생활서비스 제공을 위한 권역 설정 기준과 지자체 간 협력 방안 등을 구체적으로 규정하지 못하고 있다. 이에 본 연구는 인구감소지역을 중심으로 필수 생활서비스 접근 현황을 진단하고, 지속적 서비스 제공을 위한 공간적 단위인 ‘생활서비스권’의 정의 및 설정 방법론과 이동성 개선을 위한 서비스, 법·제도 개선 방안을 제안하였다.
현황 진단 결과, 인구감소지역 거주자의 시군 외부통행 비율은 평균 약 25%로 대부분의 활동이 거주지 시군 내에서 이루어지나, 종합병원 등 일부 필수시설은 타 지역 의존도가 매우 높았다. 시설 접근성은 도 지역과 읍·면 지역, 대중교통 이용 시 현저히 열악하였으며, 특히 종합병원과 판매시설에서 지역·수단 간 편차가 크게 나타났다.
생활서비스권은 인구감소지역에 대한 지속적인 생활서비스 제공을 위한 교통계획 수립, 정책 추진 및 서비스 제공을 위한 공간적 단위로 정의하였다. 실제 국민들의 생활서비스시설 이용은 행정경계를 넘어서서 이루어지기 때문에, 본 연구에서는 행정경계에 구속되지 않는 격자 단위로 생활서비스시설 접근성을 고려하여 시설 유형별 서비스권을 도출하였다. 그 결과 지방지역일수록 시설이 담당하는 공간적 범위가 넓고 서비스권이 행정경계를 넘는 사례가 확인되었다. 또한 국민 90%가 접근 가능한 시간을 기준으로 음영지역 진단 결과, 음영지역은 비음영지역보다 넓고 대중교통 공급이 크게 부족하여 우선적인 교통서비스 개선이 요구되었다.
이에 본 연구는 시군 내 거점 및 지역 거점으로의 이동성 개선, 수요응답형 교통서비스 활용, 시설·교통 계획의 연계를 제안하였다. 아울러 관련 법령에서 최저교통서비스·취약지역 규정에 생활서비스 접근성 반영 및 지자체 간 연계·협력을 위한 법·제도적 기반 확충, 지방소멸대응기금·K-교통 얼라이언스 등 관련 사업과의 연계와 생활서비스권 분석을 위한 지속가능한 데이터 확보 체계 마련을 법·제도 개선방안으로 제시하였다.

지방 중소도시의 급격한 인구감소는 교육·의료 등 지역에서 생활을 영위하는 데 필수적인 생활서비스의 운영 및 제공의 지속가능성에 악영향을 미치고 있다. 서비스 운영에 필요한 배후인구 규모가 충족되지 않아 학교가 폐교되고 종합병원 및 응급실 운영이 중단되는 등 서비스가 축소되고 있으며, 이는 다시 필수 생활서비스시설에 대한 접근성을 악화시키고 정주여건의 저하와 인구 유출을 초래하는 악순환으로 이어지고 있다.
이러한 문제에 대응하기 위해서는 인구감소지역 주민이 필수 생활서비스에 지속적으로 접근할 수 있도록 하는 교통 측면의 서비스 제공 및 법·제도 개선 방안을 마련할 필요가 있다. 특히 인접 지역 및 거점과의 교통 연계 방안을 구체화하기 위한 생활서비스 중심의 공간적 단위, 즉 ‘생활서비스권’에 대한 정의와 설정이 요구된다. 생활서비스권은 인구감소지역에 대한 지속적인 생활서비스 제공을 위한 교통계획 수립, 정책 추진 및 서비스 제공을 위한 공간적 단위로 정의할
수 있다.
생활권 설정 관련 현행 법령 및 제도는 필수 생활서비스 제공을 위한 권역의 설정 기준, 생활서비스권 내 인접 지자체 간 협력 계획 수립 및 교통서비스 제공·운영 등 역할이나 지원방안 등이 구체적으로 명시되어 있지 않다. 이에 인구 감소시대 국민들의 필수 서비스 이용이 지속적으로 보장될 수 있도록 생활서비스권역 설정 기준을 마련하는 등 구체적인 정책 개선방안 마련이 필요하다. 관련 연구 측면에서도 생활권 설정에 대한 일관성 있는 기준이 미비하여 빅데이터에 기반한 생활권 설정 결과를 자의적으로 해석할 수밖에 없는 한계점을 확인할 수 있었으며, 필수 생활서비스 권역 설정을 위해서는 교통계획이나 정책으로 인한 교통시스템 변화가 반영될 수 있는 통행시간 정보를 포함하고 있는 데이터 기반으로 서비스권역 설정 기준 마련 및 분석이 필요함을 확인할 수 있었다. 아울러 서비스 시설 유형별로 차등화된 기준의 적용이 필요함을 확인할 수 있었다. 또한, 지속적인 생활권 분석 및 갱신을 위해 정기적으로 생산·수집 가능한 자료를 활용할 필요가 있다.
본 연구에서는 인구감소지역을 중심으로 필수적인 생활서비스 접근에 대한 현황을 진단하고, 지속가능한 필수 생활서비스 제공을 위한 교통계획 수립 및 정책 추진을 위한 공간적 단위인 생활서비스권의 정의 및 설정 방법론과 생활서비스권을 중심으로 이동성 개선을 위한 서비스 및 법·제도 개선 방안을 제안하고자 한다. 이를 위해, 인구감소지역의 통행 행태 및 생활서비스시설 접근·이용과 관련한 현황과 생활서비스 접근의 음영지역을 분석하고자 한다. 또한, 필수적인 생활서비스시설에 대한 지속 가능한 접근을 보장하기 위한 생활서비스권을 설정하고 이동성을 진단하기 위한 방법론을 제시하고자 한다. 아울러 생활서비스권을 중심으로 생활서비스 접근을 위한 교통서비스 도입 및 개선과 이를 실질적으로 추진하기 위한 관계 부처·기관 간 연계·협력 방안, 계획 수립, 예산 확보 방안 등 법·제도 개선 방안을 제시한다.

인구감소지역 거주자의 주요 생활 거점을 파악하기 위해 국가교통DB센터의 모바일통신 빅데이터를 활용하여 통행 특성을 분석하였다. 인구감소지역이 집중적으로 분포한 5개 도(강원특별자치도, 전북특별자치도, 전라남도, 경상북도, 경상남도)를 대상으로 거주지와 동일한 시군 외부로 향하는 통행의 비율을 산출하였다. 분석 결과 시군별 거주자 기준 외부통행 비율은 평균 약 25% 수준이었으며 대부분 40% 미만으로 나타났다. 이는 통근 및 기타 목적을 포함한 경제활동과 생활서비스 이용의 상당 부분이 거주지 시군 내부에서 이루어짐을 의미한다. 외부통행의 주요 목적지는 대체로 같은 도 내 거점도시 또는 인접 광역시였으며, 인접한 타 도의 시군으로 향하는 통행이 많은 경우도 존재하였다.
생활서비스의 공급 측면, 즉 시설에 얼마나 쉽게 접근할 수 있는지를 파악하기 위해 국가교통 DB센터의 교통접근성지표를 활용하여 시설 유형별로 승용차 및 대중교통·도보 이용 시의 접근시간을 분석하였다. 교육시설(초·중·고)은 특별시·광역시 대비 도 지역의 접근시간이 길고 수단 간 편차가 있으나 타 시설유형에 비해 편차는 상대적으로 작았다. 의료시설의 경우 종합병원에서 지역 간·수단 간 접근시간 편차가 가장 크게 발생하였으며(수단 간 최대 약 45분), 판매시설 역시 대규모점포를 중심으로 승용차 대비 대중교통 접근이 매우 불리한 것으로 나타났다.

또한 인구감소지역을 동·읍·면으로 구분하여 평균접근시간을 기준으로 접근성을 비교한 결과, 교육시설(초·중·고), 공공의료시설 및 병·의원, 버스터미널의 경우 동·읍 지역의 접근성이 유사하게 나타났으나, 종합병원과 판매시설의 경우 동 지역 대비 읍·면 지역의 시설 접근시간이 상대적으로 긴 것으로 분석되었다. 특히 면 지역은 대부분의 시설 유형에 대해 동·읍 지역 대비 접근시간이 긴 것으로 나타났다.

인구감소지역의 실제 생활서비스시설 이용 현황을 파악하기 위해 신용카드 데이터의 업종별 이용 건수 및 매출액을 활용하여 인구감소지역이 많이 분포하는 5개 도(강원, 전북, 전남, 경북, 경남) 내 인구감소지역 시군 주민의 의료·판매시설의 이용 현황을 분석하였다. 거주지와 동일한 시군 내 매출 발생 비율을 보면 소매점·식음료품은 매출액 기준 50~60% 수준이 거주지 시군에서 발생하였다. 반면 의료기관은 병·의원 매출의 거주지 내 발생 비율이 낮았으며, 특히 종합병원은 15.2%에 그쳐 타 지역에 대한 의존도가 매우 높았다. 종합병원 이용은 대체로 같은 도 내 거점도시나 인접 광역시에 집중되었으며, 5개 도 모두에서 서울 소재 종합병원의 이용 빈도도 높은 것으로 나타났다.

이상의 현황 진단은 면 지역의 생활서비스시설 접근 개선, 시군 내 주요 거점 및 인구감소지역 주변 거점도시로의 연계 강화, 인접 지자체 간 교통 연계·협력의 필요성을 시사한다. 이를 뒷받침하기 위해서는 행정경계를 넘나드는 실제 이용 특성을 반영한 생활서비스권의 설정과 생활서비스권 내 이동성 강화를 위한 관련 법·제도적 근거 마련이 요구된다.

생활서비스권은 국민들이 생활하는 데 있어 최소한으로 영위해야 하는 필수서비스를 안정적으로 제공하기 위한 권역으로 정의하였다. 기존 법령의 기초생활권·초광역권·생활권이 행정구역 간 협의를 전제로 설정되는 것과 달리, 본 연구의 생활서비스권은 의료 등 필수서비스시설로의 통행시간을 기준으로 하여 행정경계와 무관하게 설정된다는 점에서 차별성을 갖는다.

실제 국민들의 생활서비스시설 이용은 행정경계에 관계없이 활동이 이루어지기 때문에, 본 연구에서는 행정경계에 구속되지 않는 격자 단위를 채택하였다. 생활서비스권 분석에는 인구격자데이터, 생활서비스시설 POI DB, 대중교통 GTFS(General Transit Feed Specification) 자료 등을 활용하였다. 먼저 생활서비스시설의 위치를 지오코딩하여 500m 격자데이터와 결합하고, 대중교통 GTFS 자료를 기반으로 대중교통과 도로교통을 함께 고려하는 경로탐색 알고리즘 R5 기반의 격자 간 통행시간을 활용하였다. 격자 간 통행시간을 산출한다. 이후 격자별로 주변 시설과의 통행시간을 탐색하여 가장 가까운 시설의 서비스권역으로 격자를 포함시키고, 시설과 연결된 격자들이 이루는 공간적 범위를 생활서비스권으로 설정하였다.

본 연구에서는 필수서비스 시설로 분류될 수 있는 의료(종합병원, 병·의원), 교통(철도역, 버스터미널), 판매(전통시장, 대규모점포)를 사례분석 대상으로 선정하고, 전국을 대상으로 하되 인구감소지역을 중심으로 500m 격자 단위 분석을 수행하였다.
전국 367개 종합병원을 대상으로 서비스권을 도출한 결과, 서비스권 내 평균 격자 수는 469개, 시설 1개당 담당 인구는 전국 평균 약 14만 명으로 나타났다. 종합병원은 주로 대도시권에 집중되어 있어, 대도시권을 제외한 지방지역일수록 하나의 시설이 담당해야 하는 공간적 범위가 넓은 것으로 분석되었다. 또한 시·군 내에 시설이 없거나 타 시·도의 시설로 접근하는 것이 더 용이하여 생활서비스권이 행정경계를 넘어 설정되는 사례도 다수 확인되었다.

필수 생활서비스의 이용이 어려운 지역을 파악하기 위해, 대중교통을 이용한 생활서비스시설 접근이 열악한 ‘음영지역’을 정의하였다. 이를 위해 본 연구에서는 먼저 국가교통DB센터에서 발표하는 접근성 지표를 활용하여 각 시설 유형별 생활서비스권 내 음영지역 설정기준을 산출하였다. 구체적으로 시설 유형별로 국민의 90%가 대중교통으로 접근 가능한 통행시간을 기준으로 설정하였으며,1) 해당 기준을 만족하지 못하는 500m 격자를 음영지역으로 분류하였다. 이후 대중교통 공급 수준을 나타내는 정류장 수, 노선 수, 운행 횟수를 500m 격자 단위로 산출하여 음영지역의 이동성을 진단하였다.

분석 결과 모든 시설유형에서 인구 10%가 머무는 음영지역의 면적이 인구 90%가 머무는 비음영지역보다 넓었으며, 서비스시설로의 접근이 원활한 비음영지역의 경우 대부분 수도권과 지방 대도시권에 집중되어 나타났다. 음영지역은 격자당 정류장·노선·운행 횟수가 비음영지역에 비해 크게 적어 대중교통 접근시간이 길게 나타났다.
이에 따라 국민들이 최소한으로 영위해야 하는 필수 생활서비스를 안정적으로 제공하기 위해서는 생활서비스권 내에서도 음영지역들을 대상으로 교통서비스를 우선적으로 개선할 필요가 있다. 특히 생활서비스시설이 집중되어 있는 수도권 및 대도시권 외 지방지역에 생활서비스 음영지역이 많이 분포되어 있어, 지방지역에서도 추가적인 교통서비스 공급이 필요하다. 인구가 밀집된 수도권 및 대도시권 외에도 이러한 교통서비스가 공급될 수 있도록 「지방분권균형발전법」 또는 「인구감소지역법」 등을 근거로 예산 지원이 요구된다.
음영지역들에 제공 가능한 교통서비스는 인구밀도에 따라 대안이 달라질 수 있다. 대중교통 이용수요가 어느 정도 확보될 수 있는 지역은 버스노선을 확충할 수 있고, 그렇지 못한 지역은 수요응답형 교통서비스(DRT)를 공급하는 것이 비용 효과적일 수 있다. 특히 필수 생활서비스로의 안정적인 접근을 제공하기 위함이라는 도입 목적에 따라 신규교통서비스는 생활 필수서비스 시설의 운영시간을 고려하여 운영될 필요가 있다.

이동성 개선방안은 시군 단위로 제공되는 기초 생활서비스에 대한 개선과 보다 광범위한 지역 단위의 생활서비스에 대한 개선으로 구분하여 제시하였다. 시군 단위에서는 시군 내 거점으로의 이동성 개선이 가장 중요하며, 시내·농어촌버스로 대응이 어려운 수요는 수요응답형 교통서비스를 중심으로 유연하게 대응해야 한다. 아울러 다양한 유형의 생활서비스시설을 서로 가까이 배치하여 한정된 수요를 집중시키면 운행 횟수 증대와 노선의 단순화가 가능하고 이용자 편의도 개선되므로, 시설 계획과 교통서비스 계획의 연계가 필요하다.
지역 거점으로의 이동성 개선을 위해서는 지역 간 교통서비스의 지속 운영·확충과 지역 내·외 교통서비스 간 연계 강화가 필요하다. 인구감소지역의 철도망을 지속적으로 개량·확충하고 준고속철도와 같은 고속화 서비스를 확대하여 거점도시로의 접근성을 개선하며, 고속·시외버스는 거점도시로 향하는 노선의 최소 운행과 기반시설 유지를 보장해야 한다. 또한 철도역·버스터미널이 시군 외곽으로 이설되는 경우에도 운행 스케줄을 고려한 편리한 환승 서비스를 제공할 필요가 있다.
법·제도 개선방안은 「교통기본법」 제정 관련 생활서비스 접근 내용 반영, 인접 지자체 간 연계 강화, 관련 사업을 통한 접근성 개선의 세 측면에서 제시하였다.
첫째, 「교통기본법」 제정과의 연계이다. 동 법안은 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위한 최저교통서비스와 교통서비스 취약지역을 규정하고 있다. 이에 최저교통서비스 지표·기준에 ‘대중교통을 이용한 생활서비스 접근 실태’를 추가하거나 접근성 항목을 반영하고, 취약지역 지정 시 본 연구에서 분석한 음영지역을 고려하는 방안을 검토할 필요가 있다.
둘째, 지자체 간 연계·협력 강화이다. 「인구감소지역 지원 특별법」은 타 지자체와 협력하여 생활권을 설정하고 별도 조직을 구성하며 국가가 이를 지원할 수 있는 근거를 두고 있다. 그러나 다수 법령이 생활권을 상이하게 정의하고 협력에 대한 구체적 근거가 미비하여 예산 편성·집행과 협력 주도 지자체 선정에 어려움이 있다. 실질적 연계·협력을 촉진하기 위해서는 광역협력기구·특별지자체 제도화와 특별교부세 반영 등 인센티브를 부여하고, 역할 분담과 주민 참여를 위한 법적 근거를 마련할 필요가 있다.
셋째, 관련 사업 발굴을 통한 개선이다. 지방소멸에 대응하여 2022년부터 매년 1조 원이 지원되는 지방소멸대응기금의 취지가 생활서비스 접근성 개선과 부합하므로 이를 연계할 수 있으며, 수도권·비수도권 간 교통격차 해소를 목표로 하는 K-교통 얼라이언스와 연계한 사업 발굴·추진도 검토할 필요가 있다. 특히 기존 대중교통으로 대응이 어려운 소규모 수요에 유연하게 대응하는 서비스는 민간기업이 참여하는 새로운 모빌리티 산업 육성과 연계하여 추진 동력을 확보할 수 있다.
아울러 생활서비스권의 설정과 교통서비스 제공에 따른 접근성 개선 등 현황 및 정책 효과를 지속적으로 분석하기 위해서는 데이터 확보 체계를 마련할 필요가 있다. 이를 위해 생활인구의 사례와 같이 데이터를 보유한 공공기관·민간기업에 데이터를 요청할 수 있는 별도의 근거를 마련하고, 데이터를 지속적으로 구축하는 기관·기업과의 협력 체계를 구축하며, 국가교통조사사업·국토모니터링사업 등과 연계하여 생활서비스권 이동성 관련 지표를 시의성 있게 지속 구축하는 방안을 추진할 필요가 있다.