KOTI 한국교통연구원

KEY SUMMARY

우리나라 고속도로는 민자고속도로와 재정고속도로로 이원화된 구조 속에서, 물리적 네트워크의 통합이 심화하고 있으며,  이에 따라 양 고속도로 간 연계통행이 점차 보편화되고 있다. 하지만 이러한 통행의 확대에도 불구하고, 통행료의 부과·고지 및 미납관리 등 각종 운영체계는 서로 다른 기준과 시스템으로 운용되고 있어, 이용자 입장에서는 혼선을 초래하는 경우가 있으며, 형평성 측면에서도 개선의 필요성이 제기되고 있다. 
특히, 부가통행료 부과 방식, 통행료 과오납 환불 체계 등은 민자-재정, 또는 민자고속도로 간 상이하게 운영되고 있어 이용자 불편과 민원이 지속되고 있으며, 이에 대한 체계적인 개선방안 마련의 필요성이 더욱 대두되고 있다. 이에 더하여, 최근에는 재정고속도로를 중심으로 스마트톨링 도입계획이 추진됨에 따라, 기존의 통행료 징수체계에 대한 근본적인 변화가 예고되고 있다. 민자고속도로 역시 이러한 변화에 능동적으로 대응하기 위한 제도적·기술적 사전 준비가 필요한 시점이다.
이와 같은 환경 변화 속에서 본 연구에서는 민자고속도로와 재정고속도로 간의 통행료 관리체계의 연계성 강화를 위한 전략을 마련하고, 스마트톨링 도입에 따른 민자고속도로의 대응 방안 및 제도 개선 방향을 도출하는 것을 목적으로 수행되었다. 통행료 부과 및 징수의 공공성과 형평성을 제고하고, 이용자 편의를 향상시키며, 장기적으로 민자도로의 지속가능한 운영 기반을 구축하는 데 기여할 수 있을 것으로 기대한다. 


01 연구 개요

유료도로는 예산 투입 주체 및 관리 주체에 따라 민자고속도로와 재정고속도로로 구분하며, 고속도로의 이용자가 통행료를 지불하여 건설 또는 투자비를 회수하는 도로를 의미한다.1) 2023년 3월 기준, 국토부 관할 고속도로는 총연장 5,092.3km, 36개 재정노선(4,238km)과 22개 민자노선(854.3km)으로 구성된다.
민자고속도로 각 법인과 재정고속도로는 통행료 생성 및 부과체계, 고지·납부 시스템, 정산 방식, 미납관리 등에서 각각의 체계와 시스템을 운용 중으로, 다양한 쟁점사항이 발생하고 있다. 재정고속도로와 각 민자고속도로 간 관리주체의 차이로 인해 발생하는 이용자의 혼란과 운영의 비효율 문제를 살펴본다. 그리고 통행료 관리 측면, 징수 및 납부 형평성 측면, 이용자 편의성 등의 측면에서 개선방안과 대안이 무엇인지 검토해본다.
한편, 스마트톨링은 통행료 생성·부과, 고지·납부, 미납관리 등에서 대대적인 변화를 불러오는 시스템이다. 향후, 도로의 연결성은 지속적으로 심화하는 반면, 이용자는 재정고속도로, 민자고속도로에 대한 구분 없이, 도로 인프라에 대한 동등 서비스 수준을 기대할 것으로 예상된다. 스마트톨링과 같이, 재정고속도로를 중심으로 계획·구축 중인 기술도입 사업의 경우, 민자고속도로는 후발주자로서 대응해야 하거나, 법·제도적 제약사항이 존재하기도 한다. 

"스마트톨링은 통행료 생성·부과, 고지·납부, 미납관리 등에서 큰 변화를 불러오는 시스템"

본 연구는 민자고속도로와 재정고속도로 간 연계노선, 비연계노선 확대에 대비하여 통행료 관리 측면에서 차이가 발생하는 제도, 기준, 시스템을 살펴보고, 연계성 향상을 위한 전략 마련을 목적으로 한다. 




02 연구방법

본 연구는 우선, 민자고속도로와 재정고속도로 간 관리주체의 차이로 인해 발생하는 주요 쟁점 사항을 분석하였다. 통행료 과오납, 미납통행료 통합조회·납부, 상습고액체납자 관리를 위한 자동차 등록원부 압류, 렌터카 통행료 미납관리, 부가통행료 제도 등을 중심으로 현안과 문제점을 정리하였다. 또한, 민자고속도로 스마트톨링 도입 환경과 관련하여, 도입 여건, 도입 효과(직접 편익 및 비용), 미납률 영향 등을 분석하였다. 민자노선에 적용할 스마트톨링 프로세스 정립을 위해 필요한 요구사항과 시스템 도입 한계 사항을 살펴보았다. 마지막으로, 앞선 분석 결과를 토대로, 민자고속도로와 재정고속도로의 연계성 향상을 위한 통행료 관리체계의 개선방안, 스마트톨링 도입 및 대응방안, 법·제도 개선방안을 제시하였다.




03 민자·재정고속도로 부가통행료 주요 쟁점 현안

부가통행료는 유료도로에서 통행료 미납 시 원통행료의 10배를 추가 부과하는 제도로 「유료도로법」 제20조 및 동법 시행령 제14조에 근거한다. 그러나 민자고속도로는 각 법인별로 부과여부와 감면/면제 기준이 달라 형평성 문제가 지속적으로 제기되고 있다.

부가통행료 부과기준 및 감면/면제 기준의 불일치
재정고속도로(한국도로공사)는 7가지 미납유형을 기준으로 미납고지 4차 고지 후 부가통행료를 일괄 부과하고 있다. 한편, 민자고속도로는 부가통행료 시행 여부를 법인별로 자율 운영하고 있으며, 8개 노선은 부가통행료 미부과, 14개 노선은 부가통행료를 부과하고 있다. 
14개 노선 중 7개 노선은 재정고속도로와 같이 단순 미납시점부터 부과하고 있으며, 6개 노선은 강제징수 시점(상습체납자, 최근 5년 이내 40회 이상 미납차량)2)에 이르러 부과, 화성광주는 형사고발(상습체납자) 시 부과하는 것으로 조사된다. 한국도로공사와 동일한 미납유형 기준을 둔 민자고속도로 노선은 부가통행료 부과노선 14개 중 7개 노선이 있다.
한편, 부가통행료 감면 조건의 상세정도 또한 법인별로 편차가 존재하며, 감면기준이 명확지 않은 노선이 있어, 정책적 기준을 제시할 필요가 있다. 

"민자고속도로는 법인별로 부과여부와 감면/면제 기준이 달라 형평성 문제가 지속 제기" 

부가통행료 부과여부의 자율성과 징수 형평성
재정고속도로는 부가통행료 부과, 민자고속도로는 노선별로 재량에 따라 부과 여부를 결정하고 있다. 수납률 향상과 시설의 안정적 유지관리를 위하여 부가통행료 부과를 시행하는 민자 노선이 있고, 민원 대응 및 행정 소요 등으로 부가통행료 부과를 반대하는 노선도 존재한다. 이러한 상황에서, 정부가 부가통행료 시행 여부를 강제하기는 어려운 측면이 존재한다. 한편, 이용자 입장에서는 단일통행으로 재정-민자, 민자-민자 노선을 동시에 이용 후, 통행료 미납 시 특정 노선에서는 부가통행료가 부과·고지되고, 다른 노선에서는 미고지된 납부서를 받는 등의 상황이 발생하여, 이용자 납부 형평성 측면에서 검토가 필요하다. 민자고속도로의 통행료 수준이 예전과 달리 거의 재정고속도로 수준으로 관리되고 있는 여건 변화를 고려하여, 전체 민자고속도로 노선의 의견 수렴을 통한 부가통행료 부과 방안에 대한 대안 검토가 필요하다. 


04  민자고속도로의 스마트톨링 도입환경 및 영향 분석

스마트톨링 개념
재정고속도로에서 도입을 추진하고 있는 스마트톨링시스템은 하이패스 기반(유지)의 영상인식 방식으로 무정차 통과를 전제로 한 차세대 통행료 징수체계이다. 입출구 영상정보를 기반으로 통행경로를 구성하며, 이용자는 단말기 또는 영상기반 후불납부 방식으로 요금을 결제한다. 



민자고속도로 스마트톨링 도입의 직접 편익·비용
스마트톨링 도입 시 주요 편익은 인건비 절감3)과 운영효율 향상으로, TCS차로수가 많은 노선일수록 절감효과가 큰 것으로 나타났다. 차로당 소요 인력과 차로당 타업무 전환 가능 인력은 각 민자법인 조사에서 회신 된 내용을 이용하여 인건비 절감분을 추정하였다. 사례분석 결과, 스마트톨링 도입에 따른 인건비 절감액은 8억 원/년~100억원/년으로 편차가 크게 나타났다. 인건비 절감에 따른 비용효과가 크지 않은 노선은 스마트톨링의 자발적 도입 유인이 크지 않을 것으로 전망된다.



비용측면에서는 (1)기존 하이패스 차로 개조 시 약 2억 원, (2)신규 2차로 다차로 시스템 구축 시 약 18억원이 소요되는 것으로 추정된다. 본 연구에서는 양방향 각 2차로 (총 4차로), 본선에서 직선으로 연결된 차로만 스마트톨링을 위한 차로로 구축한 경우를 가정하여 추정하였으며, TCS차로 철거 비용은 포함되지 않았다. 본 비용 산출 관련하여, 각 민자법인별로 차로 수의 구성이 상이하므로 해석에 주의를 요한다.
기존 하이패스 차로를 개조하여 스마트톨링을 도입하는 비용이, 다차로 시스템을 신규 구축하는 경우 비용의 1/10 수준으로 나타나, 다차로 하이패스를 우선 구축하고(대수선 주기, 시설대체 주기 고려), 스마트톨링으로 단계적으로 전환하는 것이 비용 효율적인 것으로 분석되었다.

"다차로 하이패스를 우선 구축하고, 스마트톨링으로 단계적으로 전환하는 것이 비용 효율적"


05 민자고속도로 통행료 관리체계 개선방안

부가통행료 체계 개선 방향은 (1) 미납통행료 징수 형평성 제고, (2) 이용자의 혼선 최소화, (3) 통행료 납부질서 확립으로 설정하였다. 세부적으로는 (1) 재정-민자고속도로 간, 민자-민자 고속도로 간 동일 기준의 적용, (2) 동일 기준의 적용을 위한 시스템 개선, (3) 부가통행료 징수정책과 미납통행료 납부 인식 개선을 위한 대국민 홍보 측면으로 구분하고, 다음과 같이 개선방안을 제시하였다.
현 부가통행료 부과배율인 10배에 대한 조정을 위해서는 「유료도로법」 시행령 개정이 필요한 것으로 검토되었다. 지자체 사례(경기도, 서울시 10배→5배 조정)과 같이, 부가통행료 부과배율이 낮아지면 이용자의 부담이 감소하고 부가통행료 미부과 노선도 부과 의향이 있어 부과기준 일원화 방안에 부합할 것으로 보인다. 또한, 미납 사유(단순미납과 상습미납)별로 차등적으로 부가통행료를 부과하여 이용자 수용성을 높이는 방안으로 통행료 미납을 관리하는 방안도 검토할 필요가 있을 것으로 판단된다. 다만, 「유료도로법」 시행령 개정은 재정고속도로에도 같이 적용되는 사안으로, 검토 및 의견수렴에 시간이 소요될 것으로 보인다.



부가통행료 부과대상(미납유형 구분), 감면, 면제기준 등은 재정기준으로 일원화가 가능할 것으로 보인다. 감면·면제기준의 상이, 매뉴얼 없이 임의 감면을 허용하는 경우 등에는 이용자 혼란과 민원을 더욱 초래할 수 있기 때문이다.
또한, 부가통행료 부과기준의 통일을 위해 도로공사 연계구간의 도공 연계 시스템 문제가 해결되어야 한다. 현재, 재정-민자 연계민자고속도로에서, 민자구간의 부가통행료 내역이 도로공사 시스템에 미반영 되거나, 임의 삭제되는 사례가 발생하는 것으로 조사된다. 도로공사 연계 시스템 개선을 위해 한국도로공사와 협의 및 공동 시스템 개선이 필요하다.
부가통행료 일괄 시행에 대해서는 신중한 검토를 요구하는 민자 노선도 다수 존재한다. 구체적으로, 부가통행료 감면심사, 행정조치 등 영업소 업무부담의 가중, 화물차 이용비율이 높아 원통행료가 높아 민원이 우려되는 노선, 미납회수율이 90% 이상으로 부가통행료 부과 필요성이 높지 않은 경우 등이 있다. 
이러한 현실을 감안하여, 제한적인 일원화 방안으로 우선, 강제징수 및 형사고발시로 한정하여 민자노선 전체에서 부가통행료 10배를 부과하는 안을 검토할 수 있다. 민자고속도로 노선 대부분은 유료도로관리청과 민자도로관리지원센터를 통해 상습체납자에 대한 미납통행료 강제징수(5년 이내 누적 미납건수 35건 이상, 20만원 이상 미납자)4)를 시행하고 있다.


06  민자고속도로의 스마트톨링 도입 및 대응방안

스마트톨링 도입에 따라 변화되는 업무절차별 민자고속도로의 대응 방안은 〈표 4〉에 정리하였다. 민자고속도로는 영상인식 차량(하이패스 미장착 차량)의 자진납부 절차와 관련하여 고지·납부의 편의성 제고 및 징수 효율성 향상을 위한 방안을 마련해야 한다. 현재 민자고속도로의 납부 및 고지수단은 법적 권한 범위 내에서 제한적으로 운영되고 있으므로, 이를 확대하기 위한 제도적 기술적 개선 노력이 지속적으로 추진되어야 한다.



또한, 자진납부기간의 설정 등 새로운 통행료 관리 기준을 정하는 경우에는 민자와 재정고속도로 간 기준의 일관성이 확보되어야 하며, 이를 통해 이용자 혼선을 최소화할 수 있다. 이를 위해 유료도로관리청, 한국도로공사, 각 민자법인 간의 의견수렴·검토 및 정보 공유절차가 체계적으로 이루어져야 한다.
한편, 스마트톨링 도입으로 미납률이 증가할 가능성이 있으므로, 이에 대한 관리 방안이 필요하다. 특히, 미납고지 비용절감이 핵심으로, 재정연계 민자노선을 포함한 전 구간에서 미납 안내·고지유형의 다양화와 납부수단의 확대 시행이 요구된다.
세부적으로는, 비연계(독립) 민자노선의 경우 통행료 부과 및 수납을 위해 영상인식으로 취득한 차량번호를 기반으로 한국교통안전공단으로부터 제원정보를 신속하고 효율적으로 제공받을 수 있어야 한다. 이를 위해 한국교통안전공단과 민자법인 간 서버 직접 연계 체계를 구축할 필요가 있으며, 이를 위한 유료도로관리청·민자법인·교통안전공단 간 행정적 협의 및 기술적 조율 절차가 병행되어야 한다. 



"스마트 톨링 도입과정에서 재정·민자 간 협의체에 참여하여 의견수렴과 정보 공유절차 강화해야"

법·제도 개선방안
스마트톨링 도입 시에는 영상인식 기반의 후불 통행료 납부체계가 적용되므로, 자진납부 기간 내 통행료를 신속하게 회수하는 것이 가장 중요한 과제가 된다. 현행 법체계에서는 도로 이용자가 스스로 통행료를 납부하기를 기다린 후, 자진납부 기간이 경과하면 차적조회를 통해 미납고지를 실시하는 절차로 운영된다. 따라서, 자진납부 기간 내에 이용자에게 통행료를 적시에 고지하고 납부를 유도함으로써 징수율을 제고할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 이를 위해, 자진납부 고지를 위한 개인정보 활용 근거를 명확히 하기 위한 「개인정보보호법」 개정과 함께, 「유료도로법」 제21조의3 제1항에서 제2호의 개정이 필요하다. 이에 본 연구에서는 자진납부 고지의 법적 근거를 강화하기 위한 법률 개정(안)을 다음과 같이 제안하였다.




07 결론 및 정책제언

본 연구는 재정고속도로와 각 민자고속도로 간 관리주체의 차이로 인해 발생하는 이용자의 혼란과 운영의 비효율 문제를 살펴보고자 하였다. 또한, 스마트톨링이라는 새로운 통행료 부과, 수납 체계의 도입이 전망되는 시점에, 향후 민자고속도로 도입 시 예상 문제점과 해결방안을 검토하고자 하였다. 
본 연구에서는 민자고속도로의 통행료 관리 측면의 개선방안, 스마트톨링 도입방안을 재정고속도로와 연계하여 검토하고 대안을 제시하고자 하였다. 또한, 각 대안 검토 시, 시스템 측면의 쟁점 사항을 발굴하고, 각 민자법인별 특수성 및 현황을 고려하여 정책대안의 실효성을 높이고자 하였다. 특히, 개선방안에서는 세부 시행이 용이하도록 법적 근거를 마련하고, 「유료도로법」 개정(안)을 제시하였다.
본 연구에서 제시한 부가통행료 및 환불제도 등 통행료관리체계 개선방안을 통해 민자고속도로의 합리적 통행료 관리, 이용자 편의성 향상 및 납부 형평성 제고에 기여할 수 있을 것으로 기대한다. 또한, 민자고속도로의 스마트톨링 도입에 대한 사전연구로서, 제시된 방안을 토대로 향후 증가할 민자-재정 연계노선과 비연계 노선의 관리방안에 대한 정책방향 수립의 기반을 마련할 수 있을 것으로 기대한다.

"통행료관리체계 개선방안을 통해 민자고속도로의 합리적 통행료 관리, 이용자 편의성 향상 및 납부 형평성 제고에 기여할 수 있을 것으로 기대"


1) 『유료도로법』 제16조, 제17조
2) 2024년 기준
3) 한국도로공사(2021), 『차세대 영업시스템 구현을 위한 시행효과 평가 및 정책방향 연구』, 77p.
4) 2025년 기준


[ 참고문헌 ]
국토교통부(2023), 도로 주요 통계 『전국 고속도로 노선도』, p.46.
국토교통부(2023), 『민자고속도로 노선도』
천안논산고속도로 홈페이지 (https://www.cneway.co.kr/sub/info.do?m=030504) (검색일: 2024.9.5.).
한국교통연구원(2024), “부가통행료 부과현황 조사”내부자료. 
한국도로공사(2021), 『차세대 영업시스템 구현을 위한 시행효과 평가 및 정책방향 연구』, pp.169-183.
한국도로공사(2023), 「국정과제 스마트톨링 도입 계획」, pp. 1~4.
통계청 e-나라지표, 『유료도로 현황』, https://www.index.go.kr/unity/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1210, (검색일: 24.5.2.).
국가법령정보센터 홈페이지, 『유료도로법』, https://www.law.go.kr/LSW/main.html, (검색일: 24.9.4.).
 

01 연구 개요

02 연구방법

03 민자·재정고속도로 부가통행료 주요 쟁점 현안

04 민자고속도로의 스마트톨링 도입환경 및 영향 분석

05 민자고속도로 통행료 관리체계 개선방안

06 민자고속도로의 스마트톨링 도입 및 대응방안

07 결론 및 정책제언